Las transiciones a la democracia han estado marcadas por el interés de atender problemas que son tomadas por los políticos pero implementados por la burocracia
Sebastián Godínez Rivera
Los estudios sobre las transiciones a la democracia o el autoritarismo se han centrado en los procesos políticos como los pactos entre élites, la creación de instituciones, la alternancia en el poder y el rol de los poderes del estado. Sin embargo, existe un área poco estudiada que es el papel de la burocracia como factor de estabilidad democrática, pero también como pilar del autoritarismo.
Autores como Tobin Im consideran que hay un vacío académico entre la democracia y la burocracia. Durante los procesos de transición y democratización las burocracias como cuerpos técnicos tienen un papel fundamental en la implementación de las políticas públicas para el funcionamiento del gobierno. Ahora bien, la burocracia no es una piedra estática que implementará lo que se le ordene, al contrario, existen incentivos para hacerlo o no.
Su papel como elementos democratizadores se basa en el nivel de profesionalización en sus tareas. Esto quiere decir que a mayor capacidad técnica, la independencia de los partidos o políticos es mayor y no necesitan de incentivos externos para cumplir sus funciones. Aberbach y Rokkan (1994) elaboraron un diagrama en el cual identificaron seis elementos por los cuales la burocracia funciona como motor de la democratización.
- Protección de la arbitrariedad y blindaje: se refiere a que en contextos de liberalización política y transición democrática, las burocracias tienen mayores incentivos para impulsar la democracia. Esto porque no estarán sometidas a la voluntad partidista o a un líder en turno que pueda someterlas, ejercer coerción y atacarlas.
Es preferible que haya una burocracia sana y activa frente al poder político, es decir, que tenga la capacidad de cumplir con sus funciones técnicas, sin que exista el peligro de las represalias. Esto no debe entenderse como un escudo para que la administración se conduzca como quiera, sino como un escenario donde su trabajo cuente con el valor técnico necesario que no pueda ser atacado por decisiones políticas.
- Cualificación y competencia: el valor de la burocracia reside por su alto nivel de profesionalización dependiendo el campo: electoral, judicial, parlamentario, en el ejecutivo o en la protección de derechos humanos. Este es un distintivo de las burocracias en contextos autoritarios, los cuales responden a los incentivos políticos y partidistas.
El mérito es lo que permite el ascenso de las personas en la Administración Pública, no por nada Max Weber admiraba al Estado Prusiano. Países con altos índices de democracia cuentan con técnicos especializados en diversas áreas del gobierno. Las altas cortes como Alemania y Francia tienen sistemas de carrera judicial; España y Reino Unido destacan por la capacidad de implementar políticas públicas y evaluarlas.
- Neutralidad y lejos del debate político: es un elemento clásico de la teoría de la burocracia, puesto que los funcionarios electos deben sus acciones y el respaldo a quienes les ha otorgado su voto. No son imparciales frente a la agenda o cuestionamientos de la opinión pública, partidos y la ciudadanía. Mientras que la burocracia se mantiene alejada de esto.
El objetivo es que al ser personas técnicas la imparcialidad se anteponga a las simpatías políticas y a los incentivos que otros actores puedan ofrecer. El alejamiento de los debates políticos, implica una focalización de la atención a los temas prioritarios los cuales son diseccionados minuciosamente con las herramientas como la experiencia, los procedimientos, la comparación y las leyes.
- Consenso sobre el buen gobierno: durante las transiciones a la democracia uno de los distintivos es que se busca saldar los problemas heredados del autoritarismo en temas como institucionalidad, economía, derechos humanos, regulación entre otros temas. La burocracia no solo implementa las políticas públicas sino que evalúa sus resultados o errores.
Las transiciones a la democracia han estado marcadas por el interés de atender problemas que son tomadas por los políticos, pero implementados por la burocracia. Es su estructura técnica la que permite advertir de ventajas o áreas de oportunidad. El diagnóstico no proviene de los políticos, sino de equipos técnicos, este solo las recoge. No obstante, cuando un funcionario electo aspira a ejercer la administración, este puede traer consecuencias por su visión partidista.
- Visión a largo plazo: a diferencia de los cargos de elección popular que tienen un tiempo definido, la burocracia se rige por el mérito, lo cual se traduce en experiencia y estabilidad. El objetivo es que los burócratas traspasen los periodos de gobierno y puedan seguir sirviendo a los gobiernos venideros.
En el caso de las democratizaciones, se debe tomar en cuenta que si la democracia es la meta, las políticas públicas y los servicios no pueden ser vistos como botines políticos. Al contrario, la tecnicidad permite que las buenas prácticas sean repetitivas y con ello se conviertan en una constante. El largoplacismo favorece la tecnificación y evita la politización.
- Red tape o cinta roja: tiene una connotación negativa desde el siglo XIX porque se refiere a procedimientos engorrosos y largos. Pero el significado original es organización. Se refiere a que la burocracia cuenta con la capacidad de atender mediante procedimientos y la legislación respecto a ciertos temas.
Al cumplir las seis condiciones mencionadas con antelación es posible determinar que la burocracia puede ser un factor de democratización y también de resiliencia según sea el contexto. Es posible que las condiciones no siempre se cumplan, pero hay elementos que permiten el correcto o parcial funcionamiento del Estado desde el gobierno. Para esto las burocracias deben tener las herramientas y los conocimientos que impulsen los cambios administrativos necesarios.
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